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我国永久居留权的重要性、不足、建议

完善永久居留权的必要性

在经济全球化浪潮的席卷下,人才日益成为影响各国竞争力的重要因素。在此背景下,各国纷纷制定开放、便利的移民政策。外国人永久居留制度作为吸引外籍人才的重要渠道之一,是各国移民政策中的首要制度。其中,以美国、加拿大为代表的老牌移民国家,通过制定较为完善的外国人永久居留管理制度,吸引了全世界数以百万的高层次人才前往定居,为其经济发展做出了巨大贡献。据国际移民组织统计,自 1970 年以来,居住在美国的外国人口已由 1200 万增长到5100 万。①日本、韩国等非移民国家,近年来也颁布了一系列移民新政,制定了更为完善的外国人永久居留制度,以吸引更多的高技术人才助力本国经济发展。我国也一直将外国人永久居留制度作为吸引海外人才的重要手段。

我国永久居留权存在的不足

申请规定存在的不足

(1)申请标准较为模糊

为增强对外国人才的吸引力,许多国家都设立了较为开放和明确的永久居留申请条件。以美国为例,美国根据申请原因的不同,设置了家庭绿卡、职业绿卡、特殊绿卡和人道主义绿卡四种绿卡类别,并针对各类别下不同类型的申请者分别设定了不同的申请条件。申请者除符合基本条件外,还需提供相关证据以证明自己具备相应的能力。加拿大和澳大利亚则在申请条件中引入了积分制,即根据申请者的不同类型设置了不同标准的分数线,申请者如需申请永久居留资格,必须在积分评估中达到这一分数线。日本为了明确永久居留的相关条件,专门出台了相应的解释性文件对一些模糊性术语予以说明。这种明确而具体的申请条件,不仅能够帮助外国人才迅速了解居留国的人才需求,也能够帮助外国人才进行准确的自我判断,从而有效降低永久居留的申请难度。相较于这些国家,我国的人才引进效果还有待加强,原因之一在于我国设立的永久居留条件并不明确。从经济类申请者的申请条件来看,出现了诸如“重大、突出贡献”、“特别需要”、“纳税良好”等模糊性的词语。这些术语本身具有极强的空泛性和笼统性,以“重大、突出贡献”为例,不同行业和不同领域关于“贡献”的含义不同,对“重大”和“突出”的评判标准也存在差异。这导致审批人员在实践中难以对申请者的申请资格予以准确评价,既加大了审批工作的复杂性,也为审批人员的权利寻租提供了机会。

(2)审批不够公开透明

加拿大为保障人才引入过程的公开、透明,设立了积分评估制度,通过将申请者所具有的个人能力量化评分,保障审批标准和审批结果的客观性和准确性。而在我国的香港和台湾地区,为保障永久居留审批的公开性,避免审批机关滥用职权。政府会特别邀请社会公众人员参与到永久居留资格的审批过程中,与行政官员共同决定永久居留申请者的资格审批,并会定期对永久居留资格的审批结果予以公示。相较于上述国家和地区,我国大陆地区对外国人永久居留的审批过程不够公开和透明。从性质来看,永久居留资格的审批应当属于一种行政许可行为。因为审批行为使相对人获得了在我国永久居留的资格和相应权利,具有设权的效果,符合行政许可的特征。而且,在公安部所公示的行政许可事项目录中,也出现了外国人永久居留资格的审批行为。①根据《行政许可法》,行政许可的实施和结果都应当公开。②但事实上,永久居留资格的审批过程并不够公开。主管机关在对外国人永久居留资格进行审批时,采用的是一般性审批方式,即通过申请者提供的材料和证明对申请者的永久居留资格进行确定。从外国人提交申请开始直到审批结束,都是由公安部和国家移民局全权负责,并且完全由其内部工作人员进行评估和决定,既未对相关的程序和标准予以公开,也未引入相应的监督或公众参与机制。
其次,永久居留资格的审批结果也不够公开。在公安部和国家移民管理局的信息公开栏目中,只有关于出入境人数的统计数据,找不到关于永久居留申请情况和审批结果的详细数据,也找不到任何关于外国永久居民具体人数的官方报道。这种不够公开和透明的永久居留审批程序,既不符合《行政许可法》对行政许可的公开要求,也容易导致审批过程中的权利寻租。同时,还容易使公众对外国人群体以及外国人永久居留制度产生质疑和误解。例如在本次征求意见稿公布之后,就有许多人担心这是针对非正规移民的合法化手段,可能会导致大量外国人进入我国抢占本国资源,对我国的国家安全和国家利益产生损害。

管理规定存在的不足

(1) 主要管理部门权责不明

为加强对外国人的管理,大多数国家都通过立法明确了主要管理部门的权责。如加拿大在《移民与难民保护法》中对主要管理部门的职能划分、权责分配和运作程序等都做了较为详细的规定。美国在《移民和国籍法》中也明确规定了参与移民管理工作的各部门职责。根据规定,国家安全部长负责管理和执行与移民和归化有关的所有法律。司法部则负责对移民法进行解释,并独立审理与移民法相关的复议案件。同时,两个部门还共同负责移民法执法、外国人入籍以及遣返等事务。通过立法对各部门的管理职责予以明确,能够减轻现实中的不确定性,也能有效避免各部门推诿的现象,在移民管理中做到合作与效率兼顾。
而反观我国,立法水平不高导致各管理部门的权责并不清晰,管理体制混乱。首先是法律缺失。外国永久居民的居留管理较为复杂,不仅涉及多类事项,也牵涉多个方面。而我国目前并未有法律对管理部门的权责予以区分,各部门行使管理职能多半是通过部门规章或是内部文件,部门之间既缺乏明确的权属区分,也缺乏相应的协调机制。由此,各部门行使管理职责时常出现权责不明、衔接不当等问题,严重影响了我国移民管理的效率和水平,也为外国永久居民的工作生活带来了不便。尽管国家移民管理局对部分职能予以了整合,但这一问题仍然存在。一方面,我国仍未出台相应的法律对其地位和职责予以说明,仅通过会议的方式对其职责作出了解释。②而会议说明并不具有权威性,从法治角度而言,无法构成国家移民管理局行使自身职能的法律依据。另一方面,根据会议内容,国家移民管理局的主要职责包括移民政策的拟定与实施、出入境的管理、外国人的停留居留管理以及难民的管理等。这些事项涉及多个方面和多个部门,并非简单笼统的规定就可实现,需要构建一整套的制度设计和法制保障。

###(2) 地方缺乏对应管理机构
外国永久居民的管理具有高度的统一性、专属性和集权性,且与地方紧密相关。为更好对永久居民实行管理,许多国家都在地方设置了相应的移民管理机构,以实现对外国永久居民的统一集中管理。例如韩国在各地区设立了政府办公室和外国人庇护所,以负责协调各项管理事项,实现对移民和外国居民的居留管理。美国的公民与移民服务局在全国设有四个服务中心和三个区,在三个区下又分别设置了三个移民分局,分局下又继续设置了 33 个分局,由中央和地方共同负责永久居民的申请、管理、服务以及归化入籍等事项。这种垂直领导的线性模式,不仅有利于管理机构管理职能的实现,也有利于提高外国人管理的准确性。
相较于上述国家,我国在永久居民的管理上仍然较为分散。虽然目前已成立了国家移民管理局,在中央层面实现了管理体制的改革,但我国并未在地方设置对应的下行机构。我国幅员辽阔,永久居民的管理责任主要由各地方政府承担,各地方政府又将具体的管理职责分散给各部门的下属机关。由此导致国家移民管理局的管理权和事权被分开,移民管理的改革成果无法扩展到地方。久而久之,国家移民管理局可能会陷入“集权而不集中”、“有其名而无其实”的尴尬境地。

待遇规定存在的不足

(1)权利义务范围不明

外国永久居民的地位具有特殊性,既不能将其当成一般的外国人予以对待,也不能将其等同于本国公民。因此,为将外国永久居民与外国人和公民区分开来,一些国家会通过法律对永久居民的权利义务范围予以明确界定。以加拿大为例,加拿大宪法详细规定了各项权利义务的主体。例如,选举权和被选举权只属于加拿大公民,迁移和谋生的权利属于加拿大公民以及加拿大的永久居民。一些基本的人权,如生命、自由、人身安全以及诉讼权利等,则属于每一个人。我国香港和澳门的基本法中也明确规定了外国永久居民的基本权利和义务。根据规定,香港和澳门境内的所有外国永久居民,享有包括社会福利权、平等诉讼权、平等工作权、选举和被选举权、言论、出版和结社自由等经济、社会和政治权利,同时有遵守特别行政区实行法律的义务。
然而,从目前的规定来看,我国大陆地区的权利义务规定尚不够明确,这主要体现在权利方面。首先,我国《宪法》仅规定“保护外国人的合法权利和利益”,未将外国永久居民与外国人作出区分,也未对“合法权利和利益”的范围予以具体解释。这导致外国人的权利保障具有不确定性,在实践中也有所减损。其次,根据规定,外国永久居民在我国无法享有政治权利和一些特殊权利,但关于“政治权利”的涵义却未有具体解释。学界分别有以下几种争论,狭义论的学者认为其仅指选举权和被选举权,而广义论的学者认为还包括言论自由和监督权,最广义论的学者则认为除上述两项权利外,还包括平等权、精神自由和人身自由等权利。而根据我国《刑法》的规定,公民可被剥夺的政治权利还包括在国家机关、企事业单位和人民团体担任领导职位的权利。学者间不相统一的观点和法律间的不同规定,增加了“政治权利”这一概念的不确定性。由此也导致外国永久居民的权利范围不明,即除选举权和被选举权外,外国永久居民还无法享有哪些政治权利。

(2)结社权规定滞后

受跨国主义背景下“世界公民”和“弹性公民”现象的影响,前往其它国家定居生活的外国人期待拥有更多的公民权利,权利意识也愈发强烈,但我国的权利内容的相关规定却有所滞后。以结社权为例,这是人的一项基本生活需求。尤其对于外国人而言,陌生的居住环境使得他们更渴求一种集体感和归属感。结社这一方式正好能够满足他们的这种情感和安全需求,同时还能改善他们在居留国社会中的弱势地位。因此,外国人结社这一行为发生在世界各地,我国也不例外。随着来华定居的外国人数不断增加,全国各地都出现了外国俱乐部、协会等外国人社会团体。然而,我国关于外国人结社的法律规定却处于严重滞后状态。我国目前仅承认外国商会这一社会团体的合法性。根据《外国商会管理暂行规定》和《外商投资法》规定,外国投资企业、商业机构及其成员可以在我国境内成立外国商会。但商会需依据国别设立,且应当具备非营利性,不得从事任何商业活动。除此之外,我国再无关于外国人结社权的法律规定。

完善我国外国人永久居留制度的建议

当前,我国正处于完善外国人永久居留制度的必要时期。一方面,随着人口老龄化的加剧,“人口红利”逐渐消失。我国迫切需要通过完善的外国人永久居留制度,加大对海外人才的吸引力,选拔优质人才,增加“人才红利”。另一方面,随着“一带一路”倡议的发展,欧美逆全球化势力的抬头以及新冠疫情的爆发,我国会逐渐成为重要的移民输入国。我国迫切需要通过完善的外国人永久居留制度,对境内的外国人进行管理,维护社会安全和稳定。但我国现行的外国人永久居留制度还存在立法落后、申请条件不合理、管理体制混乱以及待遇落实不到位等问题,无法满足当前国内形势和国际形势的需要。因此,出于经济发展和对外开放的需要,我国有必要尽快完善现有的外国人永久居留制度。

优化申请条件

前文所提到的“突出贡献”、“国际公认成就”和“国际知名高校”等词,都存在内涵不一、标准模糊的问题,不仅容易造成永久居留申请标准的混乱,也容易产生权利寻租现象。为避免外国人永久居留制度的实施效果受到影响,我国可以借鉴日本的做法,由权威部门单独出台一份专门的解释性文件,对相关的术语作出统一解释,明确其具体内涵。例如针对“突出贡献”和“国际公认成就”,可以基于科技、教育、文化等各个领域的实际情况,分别列举出对应的认定标准和范围,以供申请者和审批人员参考。而针对“国际知名高校”一词,则可以明确具体的参考依据以及取值范围。通过解释性文件进一步明确模糊性术语的含义,不仅能够符合立法者的立法目的,保证法律条文的适用性和包含性,同时也能解决在实际操作中所遇到的标准不明等问题。
其次,我国可以通过立法统一规范永久居留的申请标准。在当前我国的永久居留制度法律体系中,存在大量与永久居留申请标准相关的规范性文件。尤其在北京、上海等实行外国人永久居留制度改革的城市,有关的规范性文件更是层出不穷。从法治意义而言,这些规范性文件具有政策性,并不能直接作为相关部门引进海外人才的依据和标准,其只能承担指导或者间接规范的作用。其次,从实践意义而言,这些规范性文件也存在不合理之处。由于不同文件的制定主体不同,所规定的申请类型和申请条件也存在差异。大量存在的规范性文件导致相关的标准繁复,且存在冲突和矛盾之处,对开展永久居留外国人的审批和管理工作产生了极为不利的影响。反观域外经验,为促使外国人永久居留标准制度化、系统化,美国、加拿大和澳大利亚早就采用了统一立法模式,制定了统一的移民法典,统筹全国的移民事务。日本和韩国也制定了统一的出入境管理法,对全国的移民事务予以管理。我国也应当加速《外国人永久居留管理条例》的立法进程,通过立法将规范性文件中的申请标准予以整合,早日建立一个统一且科学的永久居留申请标准,以更好的实现人才引进目标。

设立灵活的积分评估制度

积分制是一种成熟和先进的人才评估制度,既能充分反映国家对人才引进的希望和最低要求,也能客观、准确、灵活的对外国人才进行评价。为使积分评估制度充分客观的评估申请者,国家通常会设立两个级别的指标。其中一级指标主要指评估的各项因素,例如学历、年龄、工作经验等。而二级指标则是指各评估因素下的具体得分标准。为保障人才引入的质量,国家通常会在积分评估制中设立多项一级指标。例如加拿大在年龄、学历、收入等基本要素外,还设置了语言能力、配偶学历、是否有加拿大的留学背景等指标,以考察申请者的适应性。日本除学历、工作时间、年收入和年龄之外,还设立了研究成果、职位、外国资格证书、日语能力和日本的联系程度等因素作为评分点。③澳大利亚为鼓励人才向偏远地区流动,在积分评估制度中设置了加分项,只要申请者在偏远地区工作、投资、定居并获得州担保,就可在积分评估中额外加 5 分。相较于上述国家,我国积分评估制所设置的一级指标较少,只有学历、年龄、工作年限、工作方式、年收入、任职情况、技术能力和团队能力等基本要素。既忽略了以职业为评估基础,也忽略了对申请者语言能力和适应性方面的考察。因此,我国应当进一步增加积分评估制度中的一级评分指标。在教育背景、年龄、学历、工作经验等基本因素外,可以增设专业成就、是否属于紧缺职业、语言能力、适应能力等得分点。同时也可以将是否愿意去偏远地区工作生活作为加分项,以鼓励人才的均衡流动,在客观上消除人才地域分布不均的问题。此外,我国还可以进一步扩大积分评估制度的适用范围,将积分评估制度广泛运用于各类申请者。例如高级科研人员、身份转化类人员以及投资者等,并且根据这些申请类型分别设置具有针对性的不同得分标准。

制定以市场为导向的人才职业清单

人才准入机制既要能够将优秀人才筛选出来,也要能够满足国家科技和经济发展的需要,即使人才结构与产业结构和市场相匹配。因此,国家在通过永久居留制度引入外国人才时应充分考虑市场的需求。例如新西兰就基于国家、地区和市场的需求,制定了长期技能短缺清单、区域技能短缺清单以及建筑和基础设施技能短缺清单。其中长期技能清单列举了金融商业、健康和社会服务、信息技术和科学等 7 大行业的 68 种长期紧缺的职业,区域技能短缺清单记录了新西兰各地区所缺乏的紧缺职业,建筑和基础设施技能短缺清单则记录了建筑行业所紧缺的各类技术型人才。①符合长期技能清单中的外国人在申请永久居留资格时可获得 10 分的额外加分。以上清单是新西兰政府通过对全国雇主进行调查,再通过在线招聘确认国内没有合适的人能够担任此职位后,予以制定。新西兰商业、创业和就业部会对劳动力市场进行实时监测,并按月对劳动力市场的情况进行说明。同时也会按季度对劳动力市场和就业、失业情况进行评估统计,发布季度劳动力市场报告。如果相关情形发生了变化,相关部门会及时对职业清单予以调整。
除新西兰外,还有许多国家和地区都制定了职业清单用以筛选人才,例如英国的劳动力市场短缺职业清单、美国的劳动力市场信息引领纲要和我国香港地区的人才职业清单等。人才职业清单以职业为基础,相较于职位而言,内涵更具体,标准也更统一,更有利于对人才进行评估。其次,以市场为导向,既能帮助人才和市场实现有机统一,也能有效避免各行业人才引入不均,还有助于政府和国内外人才共同了解本国的劳动力市场,对人才培养、人才引进以及国内就业趋势都会产生积极影响。
尽管深圳已于 2021 年发布了我国首份外籍人才紧缺职业清单,但适用范围仅限于前海地区,且仍处于探索阶段。①就我国目前总体的人才引进体系而言,仍然存在以社会阶层为中心的问题,具有浓厚的政府主观主义和等级主义色彩,忽视对具体职业和专业的区分,也存在引入导向的偏差。②因此,我国可以借鉴上述国家的做法,以《前海外籍人才紧缺职业清单》为基础,尽快在全国范围内构建以专业职业为中心的人才引进体系。由相关部门或经授权的独立机构根据人才现实需求,在对市场进行劳动力测试后,编制符合国情和社情的长期紧缺职业清单和短期紧缺职业清单。同时还可以授权地方政府根据地方实情,制定符合本地区劳动力需求的地方长期紧缺职业清单和短期紧缺职业清单。针对符合长期职业清单中的永久居留申请者,可以在积分评估时予以额外的加分,以便于外国人申请永久居留。在职业清单制定后,相关部门和机构要及时根据劳动力市场的变化对职业清单目录予以调整和校正。

提高审批透明度

我国的香港和台湾地区都在永久居留资格的审批过程中设立了委员会制度。其中香港地区设立的是优秀人才及专才委员会,该委员会由香港特首任命,包括1 名行政会议成员,3 名官方代表以及 15 名行业精英。台湾省设立的是永久居留案件审查委员会,由主管机关聘请社会公众人员共同组成,负责对台湾省内有特殊贡献的外国申请者以及台湾所需要的高科技申请者进行审查。这种委员会制度能够有效避免审批过程所存在的内部性及主观性问题,保证审批过程和审批结果的客观性和公开性。大陆可以借鉴这两个地区的做法,在外国人永久居留资格的审批中引入委员会制度,提高审批过程的公开性。委员会的组成人员既应包括国家移民管理局、外事部门、司法部门、国家安全部门等相关部门的行政工作人员,也应包括各行业的精英代表。通过组织这些有关及无关的人员共同对申请者的申请资格进行考察,一方面可以加强审批和受理环节的透明度,对相关部门的审批活动进行监督。另一方面也能更为全面、客观的对申请者的个人条件进行考核,以保证申请者的个人能力与我国相匹配。
我国应将永久居留的审批纳入行政审批公开事项中,以提高审批结果的公开性。日本的出入国在留管理厅会在每年的 6 月末和 12 月末对在留外国人人数进行统计和公布,并会根据国籍、年龄、性别、在留行业、在留目的和在留地域等制定不同的表格,以供本国国民和外国人查看。①在香港特别行政区入境事务处的网站中,也可清晰的看到香港所签发的各类签证的数据资料。而我国既缺乏统一的永久居留事项数据统计渠道,也缺乏官方的公布途径,相关的数据只能在一些新闻报道的寥寥文字中予以获知。这严重影响了我国永久居留审批制度的公开性,也妨碍了外来移民工作的规范化。因此我国可以借鉴上述国家和地区的做法,在形式和实质上促进审批结果的公开。在形式上,我国可以确定国家移民管理局为信息公开主体,将永久居留的审批纳入国家移民管理局的行政审批公开事项中。而在实质上,国家移民局可以在内部确定专门的部门负责统计和整理数据,形成官方统一的数据统计途径。再由国家移民局每年定期在官网上向社会公示永久居留的审批结果,以及在留的外国居民人数和地区等,形成专门的数据公布渠道。

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